袁东:从当前15500亿元巨额"特别国债"审议说起

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袁东:从当前15500亿元巨额"特别国债"审议说起

部门多协调 “特别”请慎之

袁东发表于 2007-7-4 10:03:00

                        "特别"之论
         --从当前15500亿元巨额"特别国债"审议说起

   特别者，就是不一般，就可能不按一般程序办理，或者简化程序，甚至不走程序。当然了，程序也不是一成不变的。问题是，"特别"一阵子，得有助于增加国民福利，即使不是为了大多数民众，至少也不能只是为了少数非弱势团体的利益。如果达不到如此效果，那"特别"的事，尤其是重大"特别"的宏观政策，可真就是太过于"特别"了。然而，即便能够有较好效果，如果经常"特别"，也可能只有一时的效果，未见得有利于中长期国民福利。令人疑惑的是，在我们这个"新兴加转轨"的国家，各部门在政策制定上是否也有随意使用"特别"之嫌呢？不妨以目前正处于审议选择过程中的有关国债的并非影响不大的现象为例来分析一下吧。
最近报道说，人大常委会正在审议由财政部发行15500亿元"特别国债"，所筹资金用于向人民银行购买官方外汇储备，注入即将成立的专门经营外汇投资业务的国家外汇投资公司。这可不是首次在国债上"特别"了。1997年就曾经使用过"特别国债"，那次是发行了2700亿元"特别国债"，用于为四家国有商业银行补充资本金。
看来，国债同货币一样，是一国政府最常用的经济手段。从世界经济史的"一般"情况看，自从中央政府垄断了一国货币铸造发行权之后，货币手段就成了政府的首要经济工具，改变币制因而也就成了朝代更迭后所急需办理的第一批重大事情。当纸制的"信用货币"代替了商品货币后，货币发行就完全成了一国政府的负债，可真就指望着"信用"了。但随着政府规模的扩大与"富民强国"任务的加码，国债发行就更是成了信用货币流通时代最方便最常用的财富聚集工具了。尤其是，为了满足一定的财政支出，在采取征税还是发债的决策过程中，因后者具有避免纳税人眼下负担加大的"轻松幻觉"而愈发被政府器重。越是在民主的政治体制下，发债越是可能成为支撑政府不断扩大的"特别工具"。这也是为什么受诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒"现代管制理论"的启发与推动，所催生的以布坎南教授为代表的"公共选择学派"，最先也是从研究国债开始，来探讨民主环境中"公共选择"问题的原因所在。
这次提请审议要发的15500亿元国债之所以"特别"，从"议案"和此间财经界观点看，无非主要体现为以下几点：一是年中突然决定发行，因而就不可能经过每年一次的"全国人民代表大会"审议，只好简化程序，由"常委会"代劳了，算作"预算追加"；二是用于购买人民银行持有官方外汇储备--"有利于降低外汇储备规模"；三是替换人民银行对冲因外汇储备不断扩大而增加的货币--所谓"有利于抑制货币流动性"进而"有利于促进财政政策与货币政策的协调配合"是也；三是财政部购得的外汇可算作名正言顺的国家资产，即可注入国家外汇投资经营机构，以求更积极管理外汇储备。当然，有学者也研究佐证道，如此行事，将有利于减少"外汇占款"，抑制"流动性泛滥"，并且对财政部讲，这部分国债是有相应等值盈利性资产对应的，因而属于自我清偿性质，不但不会扩大国家债务规模，甚至建议将其不列入国家债务预算之内，因为"无论其规模如何，都不会增加政府债务"，并举例说日本也是这么做的。
但我认为，这种"特别"有增加环节、加大成本的非上策选择之嫌，并含有上次专栏中我分析到的"部门不协调"的影子。大致的理由如下：
一是，不管将发债所筹资金拿去干什么，都抹不掉其国家债务的性质，因而必须作为国家债务列入国家预算，但问题是如何编列？因为不管是一次发行还是多次发行，这15500亿元可不是小数，相当于2006年全国财政收入的近四成。再者，任何债务资金支出都对应着相应的资产，即使用于纯公共消费性质的"行政事业支出"，对应的也是维持政府机器运转所需的"人头与办公资产"。真不知，持不列入预算不增加政府债务观点的学者面对如此巨额国债是怎么得出其建议来的。
二是，在对冲由"外汇占款"而释放的货币方面，由财政部发债还是由人民银行运用"票据发行"来操作，看不出有什么实质区别，更看不出何以"有利于降低外汇储备"。因为国债与"央行票据"都是中央政府的负债，财政部与人民银行对市场与公众而言，都是"内阁部门"，都代表着中央政府，持有国债与央行票据的民间机构和自然人对应的债务人都是中央政府，投资效果也没什么不同。而且，无论外汇是由财政部持有还是由人民银行持有，反正都是中央政府持有，这对民间市场来说又有什么不同吗？怎么会"有利于降低外汇储备"呢？如果非得找点区别，那就只能是，由人民银行发行票据对冲"外汇占款"会更主动更有效率些，成本也会更低。因为在我国，毕竟是人民银行具体负责汇率政策与货币政策，也是官方外汇储备的直接持有者，更是外汇市场的直接干预者，针对外汇储备增加的波动性，人民银行更能够第一时间较为有效地决定是否发行或发行多少何种期限的票据来对冲"外汇占款"。而财政部发国债是较为刚性的，针对外汇占款的波动，不可能像中央银行那样灵活地做出反应。
三是，正因为发"特别国债"筹资的最终目的是转换成专门经营外汇投资机构的美元资本金，这类国债的期限就不能太短，否则，就是短期债务资本支撑中长期投资，这其中的风险绝对不是哪个人自负地拍拍胸脯所能面对的，发达市场上的这种惨痛教训太多了，何况我们这一"新兴加轨转"环境中完全官僚化的国家投资机构呢。所以，我们看到提请审议的是要发行10年期以上的记帐式可流通国债，并附理由说这便于"深度冻结偏多的流动性"，这里明显的假设前提是至少10年内中国的外汇储备会大幅度增长并使中国经济一直面临着"流动性偏多"的困扰。但问题是，在不时有突发性因素爆发而致使不确定性越来越大的当今全球经济贸易环境中，世界经济周期越来越短，谁能确保中长期内中国的外汇储备增量还是以过去几年的速度增长？又有谁能确保在鼓励"藏汇于民"和民间外汇"走出去"的今后，还需要如同这几年一样的力度来对冲"外汇占款"呢？更不用说，谁也不能确保不知何时中国经济又会面临着通货紧缩的危险，那时恐怕就不是担心"流动性泛滥或过剩"，而是担心"流动性不足"了，"外汇占款"可能恰恰成为一条增加"流动性"的有效渠道，这在上个世纪末又不是没有经历过。如果这么巨额的国债发行主要不是逐步购得增量形式的"外汇储备"，而纯粹是出于设立国家外汇投资公司以改进外汇储备的管理经营方式考虑去主要购买存量形式的外汇储备，那就更谈不是"对冲流动性"了，因为由人民银行持有的存量外汇储备所形成的"占款"已经被"对冲"过了。
四是，日本的例子不足以成为中国通过发行15500亿元"特别国债"方式来管理外汇储备的依据，因为体制不同。日本是财政部门持有外汇储备并负责干预外汇市场，当然就由其财政部门负责筹集本币购进外汇了，而中国是由人银行直接持有外汇并负责汇率政策，怎么也要非得转个弯儿由财政部筹集本币购进外汇呢？除非外汇政策管理体制发生改变，否则，相比于现行政策与做法，显然增加了一道交易环节，原本由一家机构一次交易即可完成的事情，变成了由两家机构通过两次交易来完成，这不是增加成本降低效率，又是什么呢？增加成本降低效率的重大宏观经济政策怎么又能有利于国民福利呢？
其实，如果真是本着降低成本提高效率的原则行事，道理原本很简单。因为目前，围绕15500亿元"特别国债"政策之争的"特别"之事，无非就是为了转变外汇储备管理经营的方式，为了更加积极地管理一部分流动性要求不高的外汇储备，进而如何将这部分外汇储备转到国家外汇投资机构中而已。既然这是核心与最终目的，那么，由人民银行将其持有的这部分外汇直接委托给国家外汇投资公司，不就可以了吗？！后者作为受托管理法人机构，尽职运营即可，只不过，在委托方式上稍为宽松些也就罢了。
这么简单的道理当然不只是我明白，想必那么多"精英"比我更明白，但为什么又非得搞成现今如此复杂的程序，兴师动众地再借道一次巨额"特别国债"呢？原因可能也是很多人心知肚明的，只是不像我这样愚到非得说出来。那就是：仍是"部门思维意识"作怪下，由部门利益牵引的部门不协调的产物，因为不同的运作方式意味着对国家外汇投资机构的管理权限在部门间的不同分配。所以，还是那句话，如何消除"部门割据"以防止公共利益部门化，建设一个"部门协调一致"的合力而为的"统一内阁"，实在是尽量减少那些高成本低效率"特别"的"非特别"要求与任务。
（写于2006年6月27日，以《部门多协调 "特别"请慎之--从15500亿巨额"特别"国债审议说起》为题发表于7月4日《上海证券报》专栏版）

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